Lagasynjun konungsvaldsins á „Batterí“ lögunum — synjunarvald forseta og 100 ára þingræðisregla.

Í riti dr. Björns Þórðarsonar, „Alþingi og konungsvaldið, lagasynjanir 1875–1904,“ frá árinu 1946, er að finna mörg dæmi af málum þar „sem stjórnin taldi svo mikil missmíði á eða agnúa, að ekki væri að gera þau að lögum eins og þau voru út garði gerð“, líkt og Björn sjálfur kemst að orði. Tilgang ritsins, sem hér á eftir verður að all miklu vitnað í, taldi hann ekki síst vera ætlaðan að halda til haga þessum þætti stjórnmálasögunnar er væri orðin saga, gleymd saga, en á þeim tíma er sagan „var að gerast, fór hún ekki fram hjá fólkinu eða gerðist utan við vitund þess“. Þvert á móti, hafði hún haft rík áhrif á þjóðina. Almenningur fékk á þessum tíma megnan ímugust á öllum lagasynjunum, enda vissu menn „að hér var að verki útlent valdboð, sem gerði að engu starf Alþingis, sem eingöngu hafði fyrir augum heill og hagsmuni þjóðarinnar. Fólk átti bágt með að trúa því, að lög, sem þingið hafði samþykkt og eingöngu lutu að því að kippa einhverju í lag innanlands, væru svo herfilega úr garði gerð, að ekki mætti láta þau verða að gildum lögum og láta reynsluna síðan út um nauðsynlegar umbætur á þeim.“

Konungur synjaði 91 lögum staðfestingar á 30 ára tímabilinu frá 1875–1904, sem Alþingi hafði samþykkt. Hafa ber í huga að hinn danski ráðgjafi fyrir Ísland sat aldrei á Alþing, enda ekki í stjskr. gert ráð fyrir því og hefði hann þar af leiðandi aldrei beint samband við þingið. Þá skorti mjög á að landshöfðingi gæti hverju sinni sagt þinginu, hver væri afstaða og vilji ráðgjafans eða stjórnarinnar í málum er þingið hafði til meðferðar. Þá koma það og ósjaldan fyrir, að þingið sinnti ekki bendingu landshöfðingja um skoðun stjórnarinnar, og eins hitt, að annað varð ofan á hjá ráðgjafanum þótt landshöfðingja þætti samþykkt þingsins ekki varhugaverð.

Víkur þá sögunni aftur til ársins 1899, en þá um sumarið samþykkti Alþingi lög um heimild til sölu á lóð úr Arnarholtstúni og var parturinn kallaður „Batterí“.

[Það skal tekið fram að „Batteríið var virki úr torfi og grjóti við Arnarhólsklett þar sem nú mætast Kalkofnsvegur og Skúlagata. Jörundur Hundadagakonungur lét reisa virkið 1809 en því var ekki haldið við. Danskir hermenn lagfærðu það. Batteríið var aðeins um stuttan tíma hernaðarlegt mannvirki. Lengst af var það skemmtistaður bæjarbúa, sem fóru þangað oft á kvöldin til að njóta fagurs útsýnis. Þegar hafnargerðin hófst árið 1913 var Batteríið rifið og nú sér þess engan stað lengur, þar sem nú er risið hús Seðlabankans. — Heimild: arkitekt.is]

„Meðan á meðferð málsins stóð í þinginu, kom upp í bænum megn óánægja meðal borgara bæjarins út af hinni fyrirhuguðu afhendingu þessarar lóðarspildu [til eins einstaklings], með því að talið var, að hún kæmi í bága við hagsmuni bæjarfélagsins. Borgarafundur samþykkt áskorun til þingsins um að samþykkja ekki frumvarpið, en þingið fór sínu fram og afgreiddi frumvarpið.“

Á sama þingi [1899] voru jafnframt samþykkt lög um að heimilt væri að selja Reykjavíkurkaupstað lóðir í norðurhluta Arnarhólstúni, þ.e. í sama hluta og Batterí-spildan. „Bæjarmenn áttu því mjög bágt með að sætta sig við þá lagasetningu þingsins, að einstaklingur skyldi hafa forgangsrétt fyrir bæjarfélaginu að þessari sérstöku, umræddu lóð.“

Var þá gegnið í það af bæjarstjórninni, í erindi til hins danska ráðgjafa fyrir Ísland, að fá Batterílögunum synjað hjá konungi, með þeim rökum að óskoruð yfirráð bæjarins yfir norðurhluta Arnarholtstúnsins „muni standa hafnarmálum Reykjavíkur fyrir þrifum, en þau málefni hljóti að liggja bænum mjög á hjarta.“

Er þetta dæmi allrar athygli vert, ekki síst í ljósi ímugust þjóðarinnar á lagasynjunum erlends valdboðs. En hér var það heill og hagsmunir þjóðarinnar sem gegnu framar hagsmunum einstaklings, og því var það metið svo af bæjarbúum að sjálfsagt og eðlilegt væri að krefjast lagasynjunar og gera starf Alþingis að engu.

Enda fór það svo að í úrskurði ráðgjafans sem féll 21. júní 1900 sagði: „að þótt það geti eigi eftir hinum framkomu upplýsingum með neinni vissu dæmt um það, hvort hinn umtalaði ótti bæjarstjórnarinnar sé á rökum byggður, hafi ráðuneytið orðið að telja það óráðlegt, að frumvarpið yrði að lögum, þegar af þeirri ástæðu að það sé eigi nægilega sannað, að hin umrædda afhending, sem eigi væri gerð fyrir almennings hag, geti farið fram án þess að standa hagsmunum bæjarins fyrir þrifum. [...] Ráðgjafinn réð því konunginum með þessu fororði að synja frumvarpinu staðfestingar.“

Þessum úrskurði stjórnarinnar varð þingið að sætta sig við og öðrum 90 úrskurðum til viðbótar „hvernig sem hann var og í hvaða búningi sem hann var fram fluttur, og láta eftir sem áður arka að auðnu um afdrif lagasmíða sinna.“

Þessi tilhögun breyttist mjög er stjórnin varð innlend samkvæmt stjórnarskrárbreytingunni frá 3. október 1903 og þingræðisreglan var viðurkennd. Dr. Björn Þórðarson gerir svo í ritinu stutta grein fyrir mismun á stöðu Alþingis sem löggjafaraðila gagnvart stjórninni, þ.e. fyrir og eftir lýðveldisstofnunina 1944. En í 1. gr. stjskr. 1874 var kveðið á um löggjafarvald Alþingis, og sagði: „löggjafarvaldið er hjá konungi og Alþingi í sameiningu.“ Í 2. gr. núverandi stjskr. segir: „Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið.“ Breytingin er sú „að skipt hefur verið um hinn löggjafaraðilann, en ekkert segir um, að styrkleiki löggjafarvalds Alþingis sé meiri nú en áður.“ En á móti kemur að „ráðgjafinn á hinu fyrra tímabili [hafði] óbundnar hendur gagnvart almennum lagafrumvörpum frá Alþingi. Það var undir hans dómi komið, hvort hann bar lagafrumvarp upp fyrir konungi til staðfestingar eða synjunar, eða hvort hann gerði það alls ekki og lét það daga uppi og verða sjálfdauða.“

Dæmi um lög frá Alþingi yrðu sjálfdauða, þ.e. ekki borin upp við konung innan tilskilins frests, er frá árinu 1912, en þá „samþykkti Alþingi lög um stofnun peningalotterís fyrir Ísland. Lagafrumvarp þetta var þannig úr garði gert, að ráðherrann [Hannes Hafstein] afréð á eigin býti að leggja það ekki fyrir konung til staðfestingar. Frumvarpið varð sjálfdauða vegna fyrningar. Þingið sá sér ekki fært að áfellast ráðherrann fyrir þessa breytni hans, svo freklega hafði því yfirsést við lagasmíð þessa. Það getur hent enn í dag, að ráðherra komist að raun um, að lög frá Alþingi eigi ekki að fá lagagildi, en honum er óleyfilegt að tefja fyrir því lengur en 14 daga.“

Að mati dr. Björns þá ætti það að vera undantekningarlaus regla, ef það kæmi fyrir, að forseti synji lögum um staðfestingu, að þingið taki þau aftur til endurskoðunar, og ekki eigi að leita til þjóðaratkvæðis, nema mikið liggi við og um sé að tefla skýrt meginatriði í lagasetning, sem svara ber með já eða nei. Jafnframt var Björn þeirrar skoðunar, að aldrei skuli leggja lög undir þjóðaratkvæði, nema Alþingi geri um það sérstaka ályktun hverju sinni, og lög sem forseti hefur synjað staðfestingar, fái ekki gildi, fyrr en sú samþykkt hefur verið gerð.“ Og álykti nú Alþingi að „þjóðaratkvæði skuli fram fara, verður rauninni ekki aðeins greitt atkvæði um lögin, heldur einnig um það, hvort forseti nýtur þess trausts þjóðarinnar, að hann megi fara með embætti sitt framvegis,“ að mati dr. Björns Þórðarsonar.

Það skal haft í huga að konungur Danmerkur beitti aldrei persónulega synjunarvaldi sínu á Íslandi eftir að landinu var sett stjórnarskrá 1874, heldur var það gert að ráði og á ábyrgð hins danska ráðgjafa fyrir Ísland sem sat í Kaupmannahöfn. Eftir viðurkenningu á þingræðinu 1904 (og um leið þingræðisreglunni – óskráðri grunnreglu íslenskrar stjórnskipunnar) synjaði konungur ekki staðfestingar á lagafrumvarpi og frá árinu 1944 hefur engin forseti lýðveldis synjað lagafrumvarpi staðfestingar. Enda segi dr. Björn Þórðarson um 26. gr. stjórnarskrárinnar: „Þetta er næsta eftirtektarvert nýmæli. Fyrst og fremst segir þar berum orðum, að lagafrumvarpið skuli lagt fyrir forseta „til staðfestingar“. Hin óskrifuðu lög þingræðisins hafa ekki verið talin einhlít, heldur eru þau áréttuð með beinni stjórnarskrárskipun til hlutaðeigandi ráðherra. Ef sá hugsanlegi möguleiki kæmi fyrir, að ráðherrann brygðist trúnaði þingsins og legði til við forseta, að lagafrumvarpi væri synjað, bryti hann ekki aðeins í bág við þingræðið, heldur fremdi hann einnig stjórnarskrárbrot. Eftir orðunum liggur þessi skilningur beinast við og óþarft að ræða hér aðra hugsanlega skýringu ákvæðisins.“